安邦智库：审计常态化为全口径预算管理做准备

大参考

　　国家审计署近年来频频高光，几乎成为一系列权威数据的发布者。当地方债务压力高企时，审计署审计并发布了全国政府性债务统计，摸清了地方债的底数；如今，又在对过去6年地方土地出让收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况进行审计。此次审计是继社保审计、地方债务审计之后的第三次大规模全国性审计。

　　今年上半年，审计署对9个省本级和9个市本级2013年6月底－2014年3月底地方政府性债务的变化情况进行跟踪审计。从审计情况看，中央有关部门和各地方政府加强了对政府性债务的管理，成效明显。审计发现，抽审地区政府性债务余额增长3.79%，比2013年前6个月平均增速下降7个百分点，债务增速有所放缓。此外，审计署还表示，将建立起对地方政府性债务的动态化、常态化审计机制，不断加强对地方政府性债务的审计监督。

　　在政府财政预算体系高度不透明时，审计署的审计结果是外界了解中国政府及各部门单位财政“黑箱”的唯一方式。虽然自2011年开始，中国政府的预算外收入就已经全部纳入预算管理，四本预算（公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及全国社保基金的预算）都列入了预算报告，但在监督和管理方面仍然存在很多不足，尤其是国有资本预算这部分还不健全。目前，国有资本经营预算已经将一部分国有企业的收益纳入了，但并没有将所有的国有企业的资本收益都纳入，国有资本经营预算并没有覆盖所有的国有企业，比如像银行等国有金融机构，就没纳入。从这个意义上说，国有资本经营预算还不是一个全口径的预算，国有资本经营预算应当是涵盖所有的国有资本，让其真正地覆盖所有的国有企业。

　　从今日（8月25日）起，十二届全国人大常委会第十次会议召开，将对预算法修正案草案进行第四次审议，预计四审通过的可能性较大。据此前披露的信息，预算法四审稿将规范政府收支行为、建立健全全面规范公开透明的预算制度写入立法目的，并确立了四本预算的全口径预算体系。预算法通过后，将把所有政府收支纳入其中，并进行高效、统一与刚性管理，不仅规范了财政资金，还涉及大量地方政府事权的规范，并建立综合的政府收支问责机制，由人大等机构对政府行为进行预算控制。

　　从这一角度观察，也就不难理解审计署为何频频发起大规模全国性审计了。一方面是为了摸清楚底数，另一方面也是为全口径预算管理做准备。对比政府的四本预算以及前后三次的大规模全国性审计，不难发现，国有资本经营预算尚未纳入到审计署的全面审计范畴。7月底，财政部企业司公布了2013年全国国有企业财务决算情况，是我国国有企业“家底”首次对外公开亮相。在这些底数摸清楚后，全口径预算管理在统计部分就只剩下合并汇总这一环节，条件已经成熟，基础也已具备。

　　令我们关注的是，不论是国家审计署的审计，还是财政部的“晒家底”，其实都是运动式的信息披露，而未形成常态化的机制。即使常态化的审计，也无法取代人大审议，对政府行为进行预算控制。建立现代国家治理体系，核心之一是现代财政制度的建设，这离不开对政府全口径预算的审查和监督。重要的加强是全口径预算管理，通过多重制约和监督机制，确保国家的资金更加安全，政府资金能够花得规范、透明与高效。在审计结果披露，全口径预算管理建立后，下一步要尽快编制国家和地方资产负债表，形成定期的信息发布机制。只有当这一系列常态化机制落到实处，才能帮助政府依法行政，促使行政权力在阳光下运行。

　　最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：

　　审计署建立动态化、常态化的审计机制，是在为全口径预算管理做准备。在摸清楚四本预算的底数后，全口径预算管理的基础也就具备了。正在四审的预算法将对全口径预算管理作出规定，只有形成一系列常态化机制，才能推动现代财政制度的建设，以及现代国家治理体系的形成。