冉学东：地方自主发债的前提是预算硬化

大参考

　　可以这样看最近提交人大常委会审议的预算法，如果没有一部真正现代意义上的预算法，中国就没有真正现代意义上的财政体系和金融市场，进而言之，也就没有真正意义上的完善的市场体系和基于法治约束基础上的现代政府。

　　此次预算法修改，一大前提是，是否可以允许地方政府赤字，是否可以让地方政府发债，是否要让地方政府为自己的行为负责任。

　　从目前的市场和舆论氛围来看，已经讨论经年，屡次修改的预算法四审肯定要通过，而且必然允许地方政府举债，但是从目前媒体报道来看，目前四审稿的允许地方政府发债的前提还是极为审慎的。

　　四审稿中这样规定，地方政府举债规模由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常委会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。

　　四审稿中，看来是基本允许了地方政府赤字的存在，但是其前提是，要求“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”并且，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

　　在四审稿中还明确，“地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出。”追加了“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

　　四审稿中进一步强调，除了法律规定的形式外，地方各级政府不得以任何形成举借任何债务，除了预算法和其他法律规定以外，地方政府及其所属部门、单位不得以任何方式，为任何单位和个人债务提供任何担保。

　　从以上规定可以看出，人大常委会对放开地方政府发债的口子可谓谨小慎微，可以这样说，在中国目前地方政府体质之下，这种谨慎是可以理解的。但是距离地方政府发债的真正内涵还相差很远。

　　从政治学原理上来讲，中国的地方政府应当说是由中央政府派出的机构，完全由中央政府任命，并完全向中央政府以及上级政府负责，即使市县一级政府虽然不是直接由中央政府任命，但是间接也是其派出的省一级政府任命的，其经济和经营行为是代表中央政府实施的，因此其经济行为产生的权利和责任也应该由中央政府负责，从民法来讲，地方政府不是完全的民事行为责任能力人。

　　因此，在中国当下体制下，在中国经济发展的当下情势下，地方政府举债完全是经济发展的内在要求，但是其发债行为又是一个市场化的行为，缺少市场的约束，也就是其举债的成本和归还责任不在举债方，一旦本息无力偿还。就意味着要用纳税人的钱去偿还，而纳税人不能偿还的时候，就要通过央行印钞票的方式去偿还，而印钞票本质上也是一种铸币税，也是需要纳税人偿还的。所以地方举债的问题本质就是，地方政府可以无约束举债，而最终承担偿付责任和风险的是纳税人，而如果债务风险过大，危及整体的宏观经济运行安全，则其成本要用经济衰退的代价来偿还。所以预算法在前几审中，争议很大，很难通过，人大常委会的出发点就是：现在不允许发债都已经造成了地方政府的债务危机，一旦允许发展了那还后果就更加不堪设想了，这就是三审搞中人大常委会仍然坚持地方政府不能发债的原因。

　　但是，问题是经济的发展，市场的建立，金融的运行和财政体系的进步，都客观上要求地方政府能够自主发债，而中国日益庞大的经济体，中国金融业日益加入国际化体系，需要一个深度完善的金融体系，这一切的前提都需要一个债券市场形成一条完备的收益率曲线，为利率和汇率的市场化提供前提基础。而且，目前中国地方政府庞大的债务负担已经严重威胁到中国宏观经济的安全，如果地方政府能够自主发债，则这些债券瞬间就会被安全的置换，在市场上形成债券产品进行交易，形成滚动模式，从现在看，这几乎是未来地方政府债务危机的最安全的解决方法。这也是今年国务院在16个省进行地方政府自发自还债务试点的原因，然而，这次地方政府发债仍然没有彻底明确地方政府举债的权利与义务，其规定相对粗陋，因此最终就上演了地方政府举债成本低于中央政府的闹剧。

　　而目前按照四审稿的规定，也很难建立起真正意义上的地方政府举债机制，从目前形势看，省级政府的财政状况尚好，市县一级债务压力较大，而允许发债的均为省级政府，那么市县一级政府的债务要么由省级政府归还，要么仍然由市县财政解决。如果是前者，则相当于省级政府为市县一级负责，没有做到自发自还的要求，与中央政府举债归还地方政府债务没有本质区别，市县一级政府举债的约束仍然没有建立起来；而如果是后者，则市县一级债务问题没有解决，其试点的现实意义大打折扣。

　　更为核心的是，四审稿中，对于地方政府发债，没有通过权利义务对等的原则对地方政府的行为进行约束，而是强调了中央政府对地方政府责任，这其实就失去了地方政府举债的根本内涵，如果地方政府到期不能归还债务，则其风险是由市场主体承担，还是中央政府承担，还是由地方政府承担，这些都没有具体规定。

　　所以，地方政府形成真正现代意义上举债机制，根本之途在于硬化地方政府的预算，彻底改变其预算软约束局面，目前这个方面学界的建议很多，比如央行研究局首席经济学家马骏的建议就是可以参考的：他建议，通过立法明确地方政府的债务上限，并要求地方政府提供全口径财务报告和保证透明度，中国应借鉴国际经验，用立法的形式规定地方政府的债务口径、债务上限（与某些流量之间的比例上限）、地方人大的审批责任、审计责任以及对违规者的具体惩罚措施。他还建议，编制地方政府资产负债表，加强信用评级，债券二级交易市场和一级发行市场的约束等等。

　　无论如何，地方政府预算硬约束的前提是，建立自我负责自我约束的地方政府体制，地方政府不是对上级政府负责，而是向境内的纳税人和经济发展负责，这才是地方政府自主发债体制的最基本的前提。