陈思进：危机后欧美的金融监管（达沃斯专题）

大参考

　　2007年美国爆发了次贷危机，翌年恶性发展为全球性空前严重的金融危机，被世人比拟为“金融海啸”。在全球化的大格局中，不管是同属发达国家的欧盟、还是英国或是日本，抑或经济尚未开放的非洲，以及坐享“石油美元”的中东，又或者是新兴崛起的金砖四国，都蒙受了惨重的打击。因此，美国金融监管体系的缺陷遭到了广泛的批评，纷纷质疑美国政府对华尔街的监管能力，举世强烈要求加强金融监管，以保障金融的稳定性。
　　
　　而金融稳定性是个多方位的概念，它涉及了整个金融体系的稳定，包括金融机构、金融中介机构和金融市场。可这场全球金融危机在一定的程度上，严重削弱了金融的稳定性，金融动荡威胁和重创了实体经济。为防止类似危机再次发生，欧美政府纷纷出台了相应的金融监管政策。
　　
　　不过，在讨论金融监管政策之前，先来了解一下欧美主要的几个金融监管机构。在美国的金融监管机构中，包括了美国证券交易委员会（SEC）、美国金融业监管局（FINRA）、美国商品期货交易委员会（CFTC）、美国联邦储备系统（FRS，下面简称美联储）、美国联邦存款保险公司（FDIC）、货币监理署（OCC）、国家信用合作社管理局（NCUA）、以及储蓄机构监管办公室（OTS）。
　　
　　在欧洲的金融监管机构有：英国金融服务管理局（FSA）；德国联邦金融监管局（BaFin）；法国金融市场管理局（法国）（AMF）；瑞士金融市场监督管理局（FINMA）；意大利全国委员会上市公司及联交所（CONSOB）；荷兰金融市场管理局（AFM）。
　　
　　而八大经济强国之一的加拿大，是没有全国证券监管机构的，证券监管由省级管理机构负责协调。从中不难看出，在欧美经济大国中，美国的金融监管机构面最广、也最多，称得上是金融多边监管体制，可危机的祸根却源于美国，那么问题出在哪里呢？
　　
　　主要的问题出在监管重复：在大多数情况下，金融监管当局监管着所有的金融活动。但在某些情况下，由具体部门监管和规范不同的行业，主要是银行、证券、保险和养老金市场。但是在美国，银行业受制于很多监管机构，包括美联储、联邦存款保险公司、货币监理署、国家信用管理局、储蓄监督办公室，以及作为州政府一级的监管机构，造成监管重复，从而造成多重监管标准和金融机构之间的不平等竞争。
　　
　　也正由于这个原因，尽管欧美各国都设立金融监管机构，但是政府却放弃了监管机构的重要组成部分，更倾向于高度放松金融监管。在美国，解禁放松金融管制的国策始于里根政府，在里根执政期间，多项银行监管法令被解除，里根签署的《加恩圣杰曼法案》，直接导致上世纪80年代末的储贷危机。　
　　
　　其次的问题出在了监管疏漏上。不受约束的各类衍生品交易者（投资银行、保险公司、私募基金等），及规模庞大的场外交易，都游离于监管体制之外，这要归功于克林顿签署的废除《格拉斯-斯蒂格尔法》的法律，使得政府自废武功，放弃了监管职责，使金融衍生品在华尔街大行其道愈演愈烈，直至爆发本轮金融海啸。
　　
　　《格拉斯-斯蒂格尔法》建立于上世纪的大萧条，该法案在银行与证券业务之间筑起了一道防火墙，即：银行、证券和保险业之间，不允许商业银行以金融控股公司的形式，从事证券和保险业务在内的全面金融服务（俗称“混业经营”），意在保护大众的利益。
　　
　　由于19世纪末和20世纪初，人们很难区分银行家和经纪人的角色。大萧条之后国会严格审查了混合的“商业”和“投资”银行业务。国会听证会上披露的金融机构在证券交易时，为了利益冲突进行欺诈，在金融机构之间设立一个障碍物成为了必要。于是《格拉斯-斯蒂格尔法》挡在了金融机构中间。
　　
　　这一法律阻碍了华尔街的生财之道。自从这一法律生效以来，华尔街从来就没有停止搬掉这一障碍物的行动。1987年经华尔街游说，国会研究编写了一份报告，就是否继续保留《格拉斯-斯蒂格尔法》进行了探讨，废除与保留的拉锯战持续了好几年。直到1998年，格拉斯-斯蒂格尔法必须废除掉。因为花旗银行（商业银行）与旅行者集团（保险公司）期望合并，而只有搬走“那块”绊脚石，两家公司才能合法的兼并成为花旗集团。
　　
　　那时，华尔街（这儿特指投资银行）疯狂地扩大交易风险，利用“资产负债表外”融资这一媒介，用混合复杂的衍生工具，以及创造性的会计手法和没有钱可以创造钱的本领——发放贷款缔造虚拟的金融资产作为担保，据此借贷更多的款项再缔造更多的虚拟资产（尽少的保留银行资本，野心勃勃地放贷给企业，从而向外增加借款），来购买证券（例如，房贷按揭证券）或不动产。如果赌对了，利润是巨大的。商业银行哪能眼睁睁地看着华尔街投行大把地赚快钱，而堵住自己的财源。于是1997年，克林顿政府任期内的财政部长——鲁宾，推动破坏了这道防火墙，还美其名曰“金融体制改革”。
　　
　　到了1999年11月，鲁宾和格林斯潘一起向国会建议，“永久剥夺美国商品期货交易委员会对金融衍生产品市场的监管权利。”这一建议居然被接纳了。美国参众两院通过《金融服务现代化法案》，而《格拉斯-斯蒂格尔法案》终于被废除。从此，衍生物在华尔街畅通无阻、恣意妄为。花旗银行才能与旅行者集团兼并，美国银行才有可能并购美林证券，花旗和美银这两艘银行界的泰坦尼克号，才因此撞向了海底的冰山，差一点被淹没。
　　
　　就因为鲁宾的这一重大“战果”，华尔街向他展开了双臂。卸任财政部长之后，鲁宾被花旗集团重金聘用，担任高级顾问兼董事，作为“嘉宾”为花旗的“战略管理和业务提供见解”。
　　
　　因此，在本轮金融危机发生后，美国政府在积极救助金融机构与市场的同时，积极筹备和研究了一系列的金融监管改革方案。经历一年多的艰辛立法过程，2010年7月21日，奥巴马总统终于签署了被称为数十年来最严厉，厚达2300页的《多德－弗兰克，华尔街改革和个人消费者保护法案》（简称《多德－弗兰克法案》）。这一法案被称为奥巴马赢得的一项载入史册的重大政治胜利。
　　
　　然而，这一金融监管法案一直受到共和党人和来自华尔街的抵制；批评者则以给华尔街留下太多“缝隙”可钻。对此，《华尔街日报》对43名经济学家进行调查后发现，仅有6%受访经济学家认为，该法案对未来将产生重大影响，但58%的受访经济学家认为，法案只会略微降低另一场危机发生的可能性。也就是说，前方存在许多不定因素。
　　
　　也难怪肯定《多德－弗兰克法案》功效的声音如此微弱，因为就在法案公布不久的2012年7月，巴莱银行被指控参与操纵LIBOR（London Interbank Offered Rate伦敦银行同业拆借利率）的丑闻被揭发，在金融界引起轩然大波。令人无法置信的是操纵LIBOR的不止巴克莱银行一家，目前至少有12家银行均在美国监管机构的调查中，包括花旗集团、瑞士银行（UBS）、汇丰银行、苏格兰皇家银行、德意志银行、以及摩根大通……
　　
　　银行通过改变和操纵利率，使衍生产品的价值向有利于自己的方向变动，从而获得巨额收益。因为全球有超过360万亿美元的金融衍生品和公司债券，都视LIBOR作为基准利率。
　　
　　由此可见，当今的世界金融市场诚信已荡然无存，华尔街人为了自己的高额奖金，简直无所不为。所幸从2008年至今，欧美金融监管当局在加强监管方面毫不手软，给投资者重拾市场信心，带来了一线希望的曙光。各国央行准备9月份在瑞士巴塞尔，讨论是否取消LIBOR报价机制。可能考虑利用回购利率和隔夜指数掉期利率来代替。
　　
　　而包含在《多德－弗兰克法案》中的“沃尔克规则”（The Volcker Rule），就是针对不受约束的各类衍生品交易者（投资银行、保险公司和私募基金），及规模庞大的场外交易而制定的，于2012年7月21日生效。
　　
　　“沃尔克规则”犹如《格拉斯-斯蒂格尔法案》，分离了商业银行和投资银行的业务，以期杜绝银行贪利投机。不过在法案的第619节里，却给华尔街留下了一丝“缝隙”，即允许银行一级资本（Tier 1 capital）的3%，可用以投资私人资产和对冲基金，以及用于对冲目的之交易。
　　
　　“道高一尺，魔高一丈”！就在“沃尔克规则”还未生效的2012年5月，摩根大通集团因大手笔沽空125种北美企业信贷组成的CDS指数（简称IG9），造成公司20亿美元的亏损，而且还可能至少再巨亏数十亿美元！
　　
　　颇具讽刺意味的是，造成巨亏的首席投资办公室的工作重点，本该是风险控制。由于经济“渐渐复苏”，那位绰号“伦敦鲸”的交易明星，颇为看好金融市场的未来，因此预测企业债违约將下降，而相关的CDS合同保费价格必將下跌，因此不断大手笔做空IG9。然而由于欧债危机的肆虐和欧洲选举造成的诸多不确定性，使市场气氛骤变，企业违约指数不断上升，不少对冲基金与摩根大通对赌，终于造成摩根大通的天量损失。　
　　
　　在众多的金融监管机构中，还必须提一提非常重要的幕后角色——评级机构。整个金融体系里，评级机构扮演着金融市场“看门人”的角色，通过“评分”来反映相关资产的风险度，它们亮出的“3A”评级为安全投资的黄金标准。享有权威地位的美国穆迪、标准普尔和惠普这三大国际信用评级机构，在美国债券评级市场的份额高达98%，但是它们却为虎作伥，干了大量诱人上当的丑事。
　　
　　然而金融危机也给美国金融监管体制，指明了改革方向。2009年6月18日，奥巴马政府公布了《金融监管改革新基础》（Financial Regulatory Reform: A New Foundation），为美国人民描绘了一条金融监管的改革之路：
　　
　　将美联储改造成整个金融市场的系统性风险监管者，不仅仅局限于原有的银行领域，弥补以往系统性风险未得到充分重视和集中关注，以及没有专门机构负责的缺失局面；成立跨部门的金融服务监督委员会（FSOC），以扭转以往监管疏漏、协调不力和监管职权受限的困境；强化对金融市场的综合监管，便于消解以往的监管重复和监管漏洞；并成立全新的消费者金融保护署（CFPA），以保护消费者和投资者免受金融不当行为的侵害。
　　
　　而金融危机发生以后，英国政府也认识到，英国巴莱银行参与操纵LIBOR，渣打银行在过去10年间，隐藏与伊朗方面2500亿美元的非法交易，汇丰控股有限公司被指控通过其在美国的子公司，允许贩毒集团数十亿英镑的洗钱交易，银行的这些违法行为无不提醒着政府，英国金融监管系统的疏漏。
　　
　　目前英国还没有一个有职责、权力和工具来监控金融体系作为一个整体、并作出相应反应的机构。现在，这种权力将赋予英国央行。政府将在银行内建立一个新的“金融政策委员会”（Financial Policy Committee，简称FPC），从一个更广泛的角度观察经济和金融风险系统的稳定性。在通过立法之前，财政部和银行已成立了一个临时的FPC，在正式的法律权力建立之前，将尽可能识别和监控整个金融体系的风险。
　　
　　这项改革也将把重点放在对金融机构的监管上，并重新作出判断。现存的金融服务管理局（FSA）将不复存在，政府将创建两个新的重点金融监管机构：
　　
　　•  “审慎监管局”（Prudential Regulation Authority PRA），将负责对金融机构的日常监督，着重管理资产负债表上的重大风险，采取以判断为重点（judgement-focused）的方法来监管；
　　
　　•  一个独立实施业务监管的机构——“财务督导管理局”（Financial Conduct Authority，简称FCA），可采取强硬的态度以规范银行如何开展他们的业务，并以强有力的权力，来促进金融服务的信心和透明度，更好地保护消费者的金融服务，在促进竞争方面也将发挥强有力的作用。　
　　
　　“金融服务条例草案”于2012年1月26日提交英国议会，标志着监管改革议程的一个重要的里程碑，为英国金融改革提供了法律框架。
　　
　　其实在过去的二十年里，金融监管结构已发生了显著的变化，法律和地域之间的界限在银行、证券和保险市场，已经越来越“模糊”和全球化。
　　
　　比如，欧盟的欧洲证券监管委员会（CESR），是统一协调的欧洲金融监管框架的组成部分，与欧洲证券监管委员会（CEBS）和欧洲保险和职业养老金监管委员会（CEIOPS）都位于框架的第三层次（Level-3，Lamfalussy　Framework），旨在确保欧盟成员国实施新协议的一致性，以便统一与新协议相关的监管实践，促进母国和东道国监管当局的合作，从而简化跨境银行集团的监管程序，以及开展有效的征求意见工作，以提高监管标准的质量。
　　
　　事实上，目前美国的金融市场仍然是最重要的海外市场，欧盟以外的德国银行协会的成员银行，在法律框架下有很多不同的监管部门和规章。美国监管部门多次采取的新措施，影响了德国和欧洲银行在美国经营的全球业务。而与此同时，金融危机也引发了大规模的改革努力。
　　
　　比如，纽约金融监管机构称，渣打银行在过去10年间隐藏与伊朗方面2500亿美元的非法交易。而美联储针对渣打银行的行为也进行了调查，却没有提出相同的指控，这说明了美国联邦和纽约地方金融监管部门，与欧洲金融监管机构的不协调性。如果指控属实，渣打银行可能失去在纽约的经营许可证，被禁止在纽约结算，因此而退出纽约的银行市场，将影响每天高达1900亿美元的全球客户业务。
　　
　　因此，德国银行协会希望有一个国际协调的方式，以确保从金融危机中得出教训。但是，即使G20各国政府和金融稳定理事会（FSB），以及国际监管机构想寻求实现这种协调，金融市场监管的危险也不应被低估。这就是为什么欧盟和美国之间的密切协调，现在成为了被特殊关注的焦点。
　　
　　德国银行协会已经提出，要求与“美国金融市场改革”（推行多德—弗兰克法案的监管部门）达成协定，为德国和欧盟主要国家的金融改革规则，以及德国和欧洲银行在美国市场上，尽可能被广泛认可。
　　
　　尽管美国的《金融监管改革新基础》检讨了私募基金、对冲基金、信用评级机构，与场外金融衍生品市场交易的自由放任，但是美联储权力的进一步扩大，就好似安排老鼠看粮仓，令华尔街大松了一口气。
　　
　　金钱和政治永远是同步而行的！
　　
　　今后，当其它国家的金融监管没有美国那么严厉，竞争力超过美国银行业的时候，华尔街很可能运用其资源到国会去大力游说，废除不利于他们的法规。这种情况早就有过先例：推翻《格拉斯-斯蒂格尔法》就是明证。
　　
　　最后要提一下，具有后发优势的中国金融界，可根据我们自己的国情，把新兴金融机构纳入立法的范畴中，强化对金融控股公司的监管。比如虽然中国银行目前还处于分业经营阶段，暂时不存在混业经营所带来的困扰，但美国是我们的前车之鉴，我们要吸取他们的经验教训，以免重蹈覆辙，防止发生类似美国那样的系统性金融风险。